古典武侠 试谈行政处罚中的负责东说念主集体商酌

一、负责东说念主集体商酌的范围古典武侠

《行政处罚法》第五十七条第二款规则：“对情节复杂或者紧要行恶步履给予行政处罚，行政机关负责东说念主应当集体商酌决定。”

《交通运输行政规则圭表规则》（2021年校正）第七十六条规则：“行政处罚案件有下列情形之一的，应当提交规则部门紧要案件集体商酌会议决定：

（一）拟作出裁汰禀赋品级、拆除许可证件、责令停产破产、责令关闭、截止从业、较大数额罚金、充公较大数额行恶所得、充公较大价值非法财物的；

（二）认定事实和凭证争议较大的，适用的法律、法则和规章有较大异议的，行恶步履较恶劣或者危害较大的，或者复杂、疑难案件的规则统带区域不解确或有争议的；

（三）对情节复杂或者紧要行恶步履给予较重的行政处罚的其他情形。”

《对于表率交通运输行政处罚目田裁量权的多少意见》（交政法发〔2010〕251号）第三条第三款规则：“在发生下列情况时，交通运输行政规则机构应成立集体商酌组织，在案件拜访敷陈基础上商酌应实施的行政处罚。

一是紧要行政处罚案件，指交通运输行政规则机构作出的拆除证照、责令停产破产、五千元以上罚金的行政处罚决定；

二是复杂、争议较大的案件，指认定事实和凭证争议较大的，或适用的法律、法则和规章有较大异议的，或行恶步履性质较重、危害较大的，或规则统带区域不解确、存有争议的行政处罚决定；

三是其他紧要、复杂案件。”

《山东省交通运输行恶步履处理使命表率》（2019年）第二十六条规则：“《交通运输行政规则圭表规则》第七十三条中（指2019年校正版，规则的是负责东说念主集体商酌情形）的'较大数额罚金’，在我省界定为拟对当然东说念主罚金跨越三万元，对法东说念主或者其他组织罚金跨越十万元。”

对于负责东说念主集体商酌， 2021年校正版比2017年修正版略有修改，删去了“较重的”一词。笔者合计，这种修改体现了立法者想路的变化，即不再以行政处罚收尾的轻重行动评判圭臬，而仅以行恶步履本人行动考量身分。因此，在制定细化圭臬时，应该转机以往想路，不再以行政处罚收尾的轻重行动考量方针。

二、负责东说念主集体商酌与法制审核范围的比拟

《行政处罚法》第五十八条规则：“有下列情形之一，在行政机关负责东说念主作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的东说念主员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：

（一）波及紧要众人利益的；

（二）平直关系当事东说念主或者第三东说念主紧要权益，经过听证圭表的；

（三）案件情况疑难复杂、波及多个法律关系的；

（四）法律、法则规则应当进行法制审核的其他情形。”

2021年《行政处罚法》在规则法制审核的同期，删除了2017年《行政处罚法》第三十八条第三款整个行政处罚案件均需要审核的规则。

《行政处罚法》规则的法制审核源于“紧要规则决定法制审核”。

2014年，《中共中央对于全面鼓动照章治国多少紧要问题的决定》淡薄“严格实施紧要规则决定法制审核轨制”。

2015年，中共中央、国务院印发《法治政府建造实施纲领（2015— 2020年）》，淡薄“严格实施紧要规则决定法制审核轨制，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。”

2016年，中央全面久了改换换取小组第三十一次会议审议通过了《扩充行政规则公示轨制、规则全经过记录轨制、紧要规则决定法制审核轨制试点使命决策》。

2017年，国务院办公厅印发《扩充行政规则公示轨制规则全经过记录轨制紧要规则决定法制审核轨制》试点使命决策，率先在河北省、住建部、山东省的淄博市和胶州市等32个场地和部门开展试点。

 2018年，在追溯试点教育的基础上，国务院办公厅发布《对于全面扩充行政规则公示轨制规则全经过记录轨制紧要规则决定法制审核轨制的率领意见》（国办发〔2018〕118号），全面扩充包括紧要规则决定在内的“三项轨制”，并条目“各级行政规则机关要皆集本机关行政规则步履的类别、规则层级、所属领域、涉案金额等身分，制定紧要规则决定法制审核目次清单”。

山东省东说念主民政府办公厅《对于扩充行政规则公示轨制规则全经过记录轨制紧要规则决定法制审核轨制的意见》[鲁政办发(2017)60号]、山东省东说念主民政府办公厅《对于印发山东省全面扩充行政规则公示轨制规则全经过记录轨制紧要规则决定法制审核轨制实施决策的文书》[鲁政办发(2019)9号]、山东省东说念主民政府办公厅《对于印发山东省栽植行政规则质料多少秩序的文书》（鲁政办字〔2024〕9号）、《青岛市扩充行政规则公示轨制规则全经过记录轨制紧要规则决定法制审核轨制实施决策》（青政办字(2017)83号）、《青岛市全面扩充行政规则公示轨制规则全经过记录轨制紧要规则决定法制审核轨制包袱单干决策》（青政办发(2019)2号）等文献也进一步条目编制法制审核目次清单。然而，经检索，公布法制审核目次清单的部门很少。

《山东省交通运输行恶步履处理使命表率》（2019年）第二十一条规则：“紧要行政处罚决定是指具有下列情形之一的案件：

（一）拟对公民罚金或者充公行恶所得数额跨越三万元，对法东说念主或者其他组织罚金或者充公行恶所得数额跨越十万元的；

（二）拟责令停产破产的；

（三）拟拆除许可证的。”

笔者合计，该表率规则的三种情形仅能对应《行政处罚法》第五十八条第一款第二项，而并不可包括其余几项，试验上大大限缩了《行政处罚法》规则的法制审核范围，给下级部门规则埋下了法律隐患。

同期，笔者合计，从法律条规面貌看，法制审核范围与需要负责东说念主集体商酌的“情节复杂或者紧要行恶步履”基本一致。

三、负责东说念主集体商酌与听证范围的比拟

《中华东说念主民共和国行政处罚法》第六十三条规则：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当奉告当事东说念主有条目听证的权力，当事东说念主条目听证的，行政机关应当组织听证：

（一）较大数额罚金；

（二）充公较大数额行恶所得、充公较大价值非法财物；

（三）裁汰禀赋品级、拆除许可证件；

（四）责令停产破产、责令关闭、截止从业；

（五）其他较重的行政处罚；

（六）法律、法则、规章规则的其他情形。”

《山东省行政处罚听证圭表实施办法》（山东省东说念主民政府令第357号）第二条第二款规则：“前款所称的较大数额罚金、较大数额行恶所得、较大价值非法财物，是指对公民作出的罚金处罚、充公的行恶所得、充公的非法财物价值达到5000元以上；对法东说念主或者其他组织作出的罚金处罚、充公的行恶所得、充公的非法财物价值达到5万元以上。法律、法则、规章另有规则的，从其规则。”

根据上述规则，听证案件范围是具体明确的列举式的，从而区别于负责东说念主集体商酌的抽象式规则。

笔者合计，根据《行政处罚法》的条规表述，是否听证是根据对当事东说念主本人影响进度进行判断，何况是一种后果道理上的判断，因此，其范围要小于负责东说念主集体商酌和法制审核的范围。

四、负责东说念主集体商酌的风物

最妙手民法院2014年6月23日公布五起典型案例，其中第四起“郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案”的“典型道理”中称：“以上规则竖立了行政处罚圭表中的行政机关负责东说念主集体商酌轨制，即在对情节复杂或紧要行恶步履进行较重处罚前，行政机关的负责东说念主通过党组会、联席会议、首级办公会等风物进行集体相干，再作出行政处罚决定。”

最妙手民法院（2019）最高法行再22号行政判决书认定：“海口市国土局的会签商酌情况亦不可行动3号处罚决定经过海口市政府负责东说念主集体商酌的关连凭证。”

广西壮族自治区高档东说念主民法院（2020）桂行申704号行政裁定书认定：“行政机关集体商酌，毋庸死板于商酌的风物，会审也属于集体商酌的一种风物，本案行政处罚经过会审，可视为经过集体商酌。”

福建省高档东说念主民法院(2020)闽行终273号行政判决书认定：“原审法院对于会签风物不属于行政机关负责东说念主集体商酌决定圭表的认定，莫得关连法律依据，本院赐与指正。”

厦门海事法院（2019）闽72行初14号行政判决书认定：“该圭表强调集体商酌、集体决定，不应异化为粗略的行政机关关连东说念主员按次签署（会签）。被告的《案件处理意见书》属于行政处罚实践中典型的处罚意见审批表格，不可线路注解、体现上述行政机关负责东说念主集体商酌、集体决定的经过。”

湖北省黄石市西塞山区东说念主民法院(2020)鄂0203行初17号行政判决书认定：“无论是'审批’如故'招供’都不可等同于'商酌’，法律条目'集体商酌’标明对紧要复杂行政处罚案件的处理抓极为冷静的作风，条目行政机关的负责东说念主对认定行恶事实的凭证、处罚的法律依据过头办案圭表大要详备了解，谨慎审核、充分商酌后发表意见，以保证处罚决定的正确灵验。”

笔者合计，负责东说念主集体商酌的风物并无法定截止，但“集体商酌”的表述，标明应选择会议风物，“会签”等并非“商酌”的风物不适当条规意旨，存在较大法律风险。

五、负责东说念主集体商酌的时刻节点

实务中，一些规则部门在投递行恶步履文书前进行负责东说念主集体商酌，这么作念是否得当？

《市集监管总局办公厅对行政处罚集体商酌决定圭表关联问题的复函》（市监法函[2021]32号）：“如在奉告前已进行集体商酌的，在当事东说念主未淡薄述说、狡辩意见亦未条目举行听证的情况下，不错不再经过集体商酌。当事东说念主淡薄述说、狡辩意见或者条目举行听证的，按照规则圭表办理。”

生态环境部官网“部长信箱来信选登”中，《对于大气法第72条的适用情况的恢复》：“环境行政处罚一般圭表中，紧要案件集体审议应当在听证奉告后、作出处罚决定之前进行。”[1]

《山东省交通运输行恶步履处理使命表率》第三十二条规则：“规则机构负责东说念主经审查，根据不恻隐况分别作出如下决定，对于适当《交通运输行政规则圭表规则》第七十三条的案件，以及减弱处罚的案件，应当提交规则机构紧要案件集体商酌会议决定，之前依然进行集体商酌且案情没变化的，不错不再进行商酌。”

《江苏省高档东说念主民法院公安行政案件多少问题审理指南》第2条第14款规则：“对于应当照章经公安机关负责东说念主集体商酌作出行政处罚决定的案件，集体商酌决定的圭表应当在案件拜访圭表驱逐后、行政处罚决定作出前进行。

公安机关负责东说念主集体商酌决定圭表在行政处罚事前奉告圭表之前完成，当事东说念主收到拟行政处罚奉告后，淡薄有实质道理的述说和狡辩意见，或依当事东说念主恳求组织召开听证会后，公安机关未再次进行集体商酌的，东说念主民法院应当认定被诉行政处罚决定违抗法定圭表。但当事东说念主在公安机关奉告后明确暗意罢休述说或狡辩权力，或在听证等圭表中未淡薄有实质道理的述说和狡辩意见的除外。”

辽宁省高档东说念主民法院（2021）辽行申18号行政裁定书认定：“庄河海洋渔业局未于听证工夫届满后经机关负责东说念主集体商酌，迳行作出案涉行政处罚决定，不适当上述法律规则。原审法院认定庄河海洋渔业局作出的行政处罚决定严重违抗法定圭表，进而作出对其强制实施恳求不予准许强制实施的裁判收尾并无不当。”

南京市中级东说念主民法院司法建议书（宁法建〔2021〕6号）：“淌若在处罚奉告前就进行了集体商酌决定，过后当事东说念主又淡薄了实质性的述说狡辩意见或者进行了听证圭表，行政机关应再次进行集体商酌决定。集体商酌决定应当形成谨慎笔录，载明干与的东说念主员、商酌内容以及发表的处理意见。” [2]

“在奉告之前就进行了集体商酌，奉告之后是否还要再次进行集体商酌？这就要根据奉告之后当事东说念主是否淡薄了具有实质道理的述说狡辩意见，或者是否恳求听证并由行政机关组织召开了听证会来轮廓判断。在行政机关奉告的期限内，当事东说念主既未淡薄述说和狡辩意见，也未淡薄听证恳求的，从规则后果沟通，行政机关不错不再启动集体商酌决定圭表，并平直作出行政处罚决定；淌若在奉告的期限内，当事东说念主淡薄了有实质道理的述说、狡辩意见，或者依恳求组织召开了听证会，行政机关应当再次进行集体商酌决定，不然组成圭表行恶。淌若集体商酌后改变拟奉告的行政处罚决定内容的，还需要比拟谨慎作出的决定是否属于加剧处罚的情形：淌若属于加剧处罚的，应当再次奉告当事东说念主决定的内容和依据等，并保险当事东说念主照章享有的述说、狡辩权，适当听证情形的还应当奉告其照章恳求听证的权力；淌若属于减弱或不予处罚的，则无需再次奉告。”[3]

笔者合计，负责东说念主集体商酌规则于《行政处罚法》第三十八条第二款，该条第一款和第二款分别规则的是行政处罚决定的不同风物，即：第一款规则的是负责东说念主决定，第二款规则的是负责东说念主集体商酌决定。而无论奈何决定，行政处罚决建都应当是在“拜访驱逐”之后，是行政处罚圭表中规则部门里面终末一个门径。

淌若规则部门在行政处罚奉告前就进行了集体商酌，为了省俭行政资源、提高使命后果，参照前述关联规则、意志，淌若当事东说念主未淡薄新的述说狡辩意见、案件未出现新的变化的，不错不再进行负责东说念主集体商酌。

六、干与集体商酌负责东说念主的组成

《最妙手民法院对于行政诉讼应诉多少问题的文书》(法〔2016〕260号) 第三条规则：“出庭应诉的行政机关负责东说念主，既包括正职负责东说念主，也包括副职负责东说念主以过头他参与摊派的负责东说念主。”该规则诚然针对的是出庭应诉负责东说念主，但对于紧要处罚案件商酌的负责东说念主组成，具有重要的参照道理。

“行政机关负责东说念主集体商酌以什么样的理论或者风物并不重要，转折是要看干与商酌的行政机关负责东说念主东说念主数是否占到了该行政机关负责东说念主的大大宗。一般而言，有2/3 以上的负责东说念主干与集体商酌才专诚想，十分紧要或者影响较大的行政处罚案件，还应当由行政机关主要负责东说念主切身干与并主抓。”[4]

“集体商酌应当以机关全部或者部分换取成员为主体。对于波及到专科性较强的个案，不错引进关连业务科处室熟谙业务的机构包袱东说念主、法律参谋人、专科参谋人干与商酌，但科处室包袱东说念主、法律参谋人、专科参谋人只消建议权，莫得决定权，其淡薄的意见不错行动集体决定的参考。”[5]

《安徽省紧要卫生行政处罚集体商酌轨制》（皖卫监〔2005〕98号）规则：“紧要案件集体商酌选择会议风物，卫生行政机关换取班子成员干与，卫生监督规则负责东说念主和案件经办东说念主员列席（卫生行政机关内设卫生监督部门负责东说念主及关联使命主说念主员应列席）。会议由卫生行政机关主要换取或主要换取托付的换取主抓；必要时细目其他东说念主员干与。”

湖南省东说念主民政府金融使命办公室《紧要行政规则决定法制审核和集体商酌决定轨制(试行)》（湘政金发〔2015〕51号）第十四条规则：“案件集体商酌决定由办主要负责东说念主主抓。办换取班子成员、规则处室、计策法则处等关连处室负责东说念主及案件拜访东说念主员干与并提交关连材料。”

《吉林省济急经管部门较重以上行政处罚案件集体商酌轨制（试行）》（吉济急计策法则〔2019〕178号）第四条规则：“给予较重以上行政处罚的集体商酌，选择会议的风物进行。集体商酌须有半数以上部门负责东说念主到会方可举行，其中摊派查办案件机构（以下统称经办机构）的部门负责东说念主应当到会。”

《天津市市集监督经管委员会对于贯彻市集监管总局42命令的实施意见》（津市集监管规〔2021〕9号）规则：“集体商酌关连东说念主员。（1）主抓东说念主：行政处罚案件集体商酌由市集监管部门主要负责东说念主或者其托付的关连负责东说念主主抓。（2）出席东说念主员：行政处罚案件集体商酌应当有半数以上市集监管部门负责东说念主出席，摊派办案机构的负责东说念主、摊派法制机构的负责东说念主应当干与集体商酌。（3）列席东说念主员：办案机构负责东说念主、法制审核机构负责东说念主、法制机构负责东说念主以及案件经办东说念主、法制审核东说念主员等关联东说念主员。市集监管部门负责东说念主合计有必要的，关连业务机构或者其他机构负责东说念主应当列席会议。”

《江西省市集监管局行政处罚案件审核及部门负责东说念主集体商酌使命规则》（赣市监规〔2023〕4 号）第十四条第二款规则：“集体商酌会议的出席东说念主员为省局负责东说念主。” 第十五条规则：“集体商酌会议出席东说念主员东说念主数应当跨越省局负责东说念主总和的半数。”

试验上，“负责东说念主”的内涵是跟确凿践和意志的发展而阻挡发展的。领先，立法者的本意并未将负责东说念主扩大到正副职除外的其他班子成员。[6]然而，行政机关使命强大，正职、副职负责东说念主出庭难度较大，为了提高行政机关负责东说念主出庭应诉率，《最妙手民法院对于行政诉讼应诉多少问题的文书》将负责东说念主范围进一步扩大。这线路，法律条规的解读需要适合现实生涯，智商具有人命力。

笔者合计，负责东说念主集体商酌是《行政处罚法》对紧要复杂案件所规则的强制性里面圭表，规则机关不玩忽其粗略化处理，而应当保证半数以上负责东说念主干与，何况摊派负责东说念主必须干与。同期，关联业务东说念主员应当列席，分别报告与案件关联的关连情况。

从本市规则部门公开的行政规则统计情况看，现在大部分规则部门的行政处罚案件数目不大，其中紧要处罚案件数目就更少，对紧要案件召集半数以上负责东说念主进行集体商酌，不会对行政后果有较大影响。

七、负责东说念主集体商酌的内容

“实践中，不少行政机关诚然也进行了集体商酌决定，但从商酌决定的笔录内容来看，存在莫得纪录事实和原理、莫得报告述说狡辩意见、莫得纪录听证情况等不表率问题，甚而有的商酌笔录中仅有最终意见，并无具体的商酌经过和发表意见；有的东说念主员诚然被列名，但既无发言内容，也无本东说念主签名，客不雅上其是否干与了集体商酌决定圭表，不知所以。对于上述存在的问题，诚然不透澈属于行政处罚的正当性问题，但法院不错通过发送司法建议等适当阶梯向行政机关赐与指出并加以表率。”[7]

笔者合计，负责东说念主集体商酌是一种法定风物，对该风物必须有适当的载体，全面、准确地纪录商酌经过。无论是出于全经过记录，如故应诉答辩，均应如斯。关联内容，不错参考上述意志。

八、负责东说念主集体商酌决定与行政首级负责制的关系——负责东说念主集体商酌的表决规则是少数恪守大宗，如故在集体商酌后由行政首级决定

（一）在朝党的决策原则——少数恪守大宗

《宪法》规则：中国共产党换取是中国性格社会主义最实质的特征；谢却任何组织或者个东说念主破损社会主义轨制。因此，商酌行政机关决策机制，不可、也无法磨灭在朝党的决策原则。

《中国共产党规则》第十七条：“党组织商酌决定问题，必须实施少数恪守大宗的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数东说念主的不应承见，应当谨慎沟通。如对重要问题发生争论，两边东说念主数接近，除了在遑急情况下必须按大宗意见实施外，应当暂缓作出决定，进一步拜访相干，交换意见，下次再表决；在罕见情况下，也可将争论情况朝上司组织敷陈，请求裁决。”

《中国共产党场地委员会使命条例》第十七条：“党的场地委员会应当坚抓民主荟萃制，实行集体换取和个东说念主单干负责相皆集的轨制。凡属应当由全会或者常委会会议商酌和决定的事项，必须由集体相干决定，任何个东说念主或者少数东说念主无权私行决定。”

《中国共产党党组使命条例》第二十八条：“党组实行集体换取轨制。凡属党组职责范围内的事项，必须实施少数恪守大宗的原则，由党组成员集体商酌和决定，任何个东说念主或者少数东说念主无权私行决定。”

根据上述规则，中国共产党实行的是少数恪守大宗的决策原则。

（二）行政机关的决策原则——行政首级负责制

《中华东说念主民共和国宪法》第八十六条第二款规则：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”

第一百零五条第二款规则：“场地各级东说念主民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”

《场地各级东说念主民代表大会和场地各级东说念主民政府组织法》第六条第三款规则：“场地各级东说念主民政府实行首级负责制。”

第七十七条规则：“场地各级东说念主民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”

宪法和《场地组织法》诚然莫得明确场地各级政府组成部门实行首级负责制，但政府部门与政府的决策规则应当是一致的。何况，在“北大法宝”收录文献中，明确规则政府部门实行厅长、主任负责制的省级政府使命规则有24 部。蒋清华：《行政机关党组制与首级制关系的表率解释》，载《中外法学》 2020年第6期，第1554页。

（三）紧要决策的决策原则——行政首级负责制

紧要决策源于“三重一大”轨制，“三重一大”最早见于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报，具体表述为：谨慎贯彻民主荟萃制原则，凡属紧要决策、重要干部任免、重要名堂安排和大额度资金的使用，必须经集体商酌作出决定。

中共中央、国务院《法治政府建造实施纲领（2015－2020年）》第18条：“紧要行政决接应当经政府常务会议或者举座会议、部门换取班子会议商酌，由行政首级在集体商酌基础上作出决定。行政首级拟作出的决定与会议组成东说念主员大宗东说念主的意见不一致的，应当在会上线路原理。”

中共中央对于印发《配置健全锤真金不怕火、轨制、监督并重的惩治和退却铩羽体系实施纲领》的文书第六条第十三款：“凡属紧要决策、重要干部任免、紧要名堂安排和大额度资金的使用，必须由换取班子集体作出决定。”

《紧要行政决策圭表暂行条例》（国务院令第713号）第三十条：“决策草案应当经决策机关常务会议或者举座会议商酌。决策机关行政首级在集体商酌的基础上作出决定。”

从上述规则不错看出，党的决策原则与行政机关决策原则并不透澈一致，十分是在行政机关首级的意见属于幽微残障一方时，应以行政首级意见为准，如故少数恪守大宗，也就不无争论。

（四）场地性实践

安徽省卫生厅《安徽省紧要卫生行政处罚集体商酌轨制》（皖卫监〔2005〕98号）第八条：“经过集体商酌大要形成处理意见或决定的案件，应按集体商酌形成的意见或决定实施；不可形成一问候见或决定的，由卫生行政机关换取班子参会东说念主员根据少数恪守大宗的原则决定对案件的处理意见。”

湖南省东说念主民政府金融使命办公室《紧要行政规则决定法制审核和集体商酌决定轨制(试行)》（湘政金发〔2015〕51号）第十八条：“案件集体商酌实行民主荟萃制和行政首级负责制，不应承见记录在案。”

第二十条：“案件集体商酌形成一致性意见的，按一致性意见实施；不可形成一问候见的或紧要复杂案件的，由计策法则处并规则处室参谋省政府法制办意见后，提请下一次办主任办公会议商酌决定。”（岂非反覆无常？）

《北京市服务保险监察紧要行政处罚案件集体商酌决定办法》第九条第五项：“集体商酌主要行政负责东说念主明确最终论断性意见。”

吉林省济急经管厅《吉林省济急经管部门较重以上行政处罚案件集体商酌轨制（试行）》（吉济急计策法则〔2019〕178号）第十三条：“集体商酌后，部门负责东说念主意见的表决不错选择理论、举手等神态进行，应承的东说念主数跨越应干与集体商酌部门负责东说念主半数为通过。未干与集体商酌部门负责东说念主的意见不计数。”

《天津市市集监督经管委员会对于贯彻市集监管总局42命令的实施意见》（津市集监管规〔2021〕9号）第四条第13款：“集体商酌按照下列规矩进行：（1）办案机构负责东说念主报告案件拜访情况，包括行恶事实、凭证、处罚依据、裁量原理、处罚建议、存在问题或者不对意见等；（2）法制审核机构负责东说念主报告审核意见；（3）出席东说念主员参谋案件关联问题并进行集体商酌；（4）出席东说念主员发表意见；（5）主抓东说念主淡薄方理意见。”

《天津市港航经管局紧要行政处罚案件集体商酌办法》第十条：“紧要行政处罚案件集体商酌形成一问候见的，按一问候见决定；形不成一问候见的，原则上实行少数恪守大宗，决定对案件的处理意见。”

山西省林业和草原局《紧要行政处罚案件集体商酌轨制（试行）》（晋林办办〔2022〕36号）第八条：“经过集体商酌大要形成处理意见或处罚决定的案件，应按集体商酌形成的意见或决定实施，不可形成一问候见或决定的，由参会东说念主员根据少数恪守大宗的原则，决定对案件的处理意见，如有不应承见允许保留载入商酌记录。”

《江西省市集监管局行政处罚案件审核及部门负责东说念主集体商酌使命规则》（赣市监规〔2023〕4 号）第十六条第二款：“经过集体商酌大要形成处理意见或者决定的案件，应当按集体商酌形成的意见或者决定实施；不可形成一问候见或者决定的，由主抓东说念主决定案件的处理意见。”

武汉市交通运输局《紧要行政处罚法制审核和集体商酌办法》第十一条第二款：“经过集体商酌大要形成一致处理意见的，应当按集体商酌形成的意见实施;不可形成一问候见的，按照少数恪守大宗的原则作出处理意见。”

吕梁市市集监督经管局《紧要行政规则决定负责东说念主集体商酌实施办法》第十一条：“集体商酌实行民主荟萃制，坚抓少数恪守大宗原则。”

泰安市市集监督经管局《行政处罚案件审核和负责东说念主集体商酌决定办法》（泰市监法字〔2023〕48号）第十八条第二款：“案件在集体商酌的基础上，依据行政首级负责制的原则，由主抓东说念主作出应承、不应承、修改或者再次商酌的决定。”

《益阳市公安局紧要行政规则决定法制审核和集体商酌决定例定》第八条第二款：“集体商酌形成决定时，一般应罢免少数恪守大宗的原则，允许保留不应承见。必要时，由案件审查委员会负责东说念主决定。”

《丽水市市集监督经管局行政处罚案件负责东说念主集体商酌会规则》第三条第二款规则：“负责东说念主集体商酌会应有三分之二以上成员出席方可召开，会议表决实行首级负责制。”

《平泉市市集监督经管局紧要案件集体商酌使命规则》第二条规则：“紧要案件集体商酌实行主要换取负责制。”

《烟台市济急经管局紧要行政规则决定集体商酌使命轨制》第十四条：“集体商酌决定一般须经干与商酌东说念主员的三分之二以上应承通过，方可作出处理决定。”“对争议较大、形不成决定的，经过充分酝酿后再次召开会议仍形不成决定的，由会议主抓东说念主作出最终决定。”

《佛山市医疗保险局紧要行政处罚案件集体商酌轨制》第十一条第四项：“市局主要负责东说念主或暂时主抓使命的同道轮廓案件情况及关连意见作出论断性意见，并论断性意见负责。（语句欠亨）”

青岛西海岸新区住房和城乡建造局《《紧要复杂行政处罚案件集体商酌办法》第八条：“紧要复杂行政处罚案件集体商酌的表决，在法律框架内坚抓民主荟萃制，少数恪守大宗。”

从以上规则不错看出，恰是由于党的换取原则与行政首级负责东说念主存在的不一致，导致下级机关在选择决策规则时，无所适从，甚而水火不容。

“咱们扩充的行政首级负责制，是相对于委员会制来说的，并不是行政首级个东说念主独裁制。它是民主荟萃制原则—我国国度机构的组织步履原则，在行政机关换取轨制中贯彻 实施的一种具体风物，紧要问题如故要经过集体商酌来决定。所不同于委员会制的是不选择一东说念主一票的少数恪守大宗的作念法，而是经过集体商酌后，行政首级根据权力机关的决策 和上司的指令，皆集试验，不错作出我方的决定和处治办法。

因为是在集体商酌的基础上作出决定，是以同民主荟萃制原 则不但不矛盾，何况更能灵验地具体体现民主荟萃制原则。” [8]

“这里说的集体商酌，作出决定，并非就奈那处罚赐与表决，行政机关首级不错对多样不应承见作出决定，因而它与行政首级负责制是一致的。”[9]

集体商酌“只是首级负责制的一起运转转折，只是行政首级的一种使命规则”“集体商酌毕竟是首级负责制下的轨制。只消经过了集体商酌，每位成员都有充分、独就地发表意见的契机，首级就履行了民主的圭表义务。淌若首级不顾集体商酌中大大宗东说念主的反对意见，仍然作出决定章必须承担政事和法律风险。”[10]

“对于使命中的紧要问题，行政首级不经会议集体商酌就个东说念主作出决定，是行恶的;但集体商酌时，濒临大宗东说念主的不应承见，首级照章有权坚抓己见;无论首级的最终决定是否属于大大宗意见，如遇决策失实需问责，皆由首级承担包袱”“淌若行政首级个东说念主莫得了最终决定权，行政首级负责制也就在压根上被取消了。”[11]

“决定的作出频繁不是由与会东说念主员投票表决。行政机关首级在听取商酌意见后不错根据我方的判断作出决定。这是他 的职责，亦然他的权力。法律所条目的只是是集体商酌。” [12]

“集体商酌并不就是集体决定，集体决定就行政系统而论是一个违抗行政法治机制的决定神态。一言以蔽之，行政决策的作出应该通过集体商酌的风物但不大要由集体进行决定，淌若咱们大要合理地将这两个意见予分辩并大要处理，智商够作出感性构建。”[13]

“行政机关负责东说念主集体商酌决定并非意味着按照'少数恪守大宗’的原则进行表决决定，而是经过负责东说念主集体充分商酌之后由行政首级在沟通不应承见的基础上作念出最终决定，这是民主荟萃制的压根体现，与行政首级制的基本内涵一致。”“一般而言，为了进展集体商酌的作用，行政首级应当按照大宗东说念主的意见作出决定，若作出相背决定的，应当充分线路原理并在会议记录中载明。”[14]

“淌若干与商酌东说念主员的意见不对较大，不可形成一问候见或者大宗意见的，行政机关不错参照《紧要行政决策圭表暂行条例》第三十条规则，由行政机关首级愚弄终末决定权。淌若行政机关首级拟作出的决定与会议组成东说念主员大宗东说念主的意见不一致的，应当在会上充分线路原理，并在集体商酌笔录中赐与载明。” [15]

笔者合计，行政首级制是《宪法》规则的行政机关决策规则，具有最高法律泰斗，任何组织和个东说念主都应当尊重、驯顺。同期，行政法则也规则了紧要行政决策的决策规则，与《宪法》规则是善始善终。因此，负责东说念主集体商酌，应当是商酌后由主要负责东说念主决定，而非集体决定。《行政处罚法》并未明确负责东说念主集体商酌的决策规则，导致规则实务中各行其说念，应当在校正时赐与明确。

同期，在实操层面，既然负责东说念主集体商酌实行行政首级负责制，行政首级是否必须干与集体商酌？

笔者合计，在行政首级负责制下，行政首级应当干与集体商酌，不然难以好意思满了解全部案情。然而，试验生涯中，行政首级确乎存在公事忙绿的客不雅情况，淌若条目行政首级干与整个紧要行政处罚的集体商酌，可能存在客不雅难题，裁汰行政后果。笔者合计，在行政首级确乎因故不可干与集体商酌时，不错托付其他负责东说念主主抓集体商酌，作念好会议记录，在会议达成后将会议记录报送行政首级，由行政首级作出决定。

九、负责东说念主集体商酌的司法审查

 “对复杂、紧要的行政处罚案件，应当审查是否经过行政机关负责东说念主集体商酌圭表，这里主要审查是否有集体商酌的书面凭证。未经行政机关负责东说念主集体商酌，该行政处罚决定组成紧要圭表行恶，照章应予废弃。”[16]

“在法律法则和规章等表自便文献未对案件范围作出规则的情况下，东说念主民法院以未经过集体商酌决定为由，作出行政处罚决定圭表行恶的认定，应当冷静。”[17]

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“对于适当法定情形的行政处罚案件，行政机关应当履行集体商酌决定圭表，并制作正当灵验的集体商酌笔录；被处罚东说念主拿起行政诉讼的，行政机关应当将集体商酌笔录行动凭证之一主动提交法院审查。”[18]

“公安机关负责东说念主应当集体商酌决定。处罚决定未经负责东说念主集体商酌而作出，属严重圭表行恶，应予废弃。”[19]

最妙手民法院（2017）最高法行申4273号行政裁定书认定：“《行政处罚法》第三十八条第二款关联较重行政处罚应经行政机关负责东说念主集体商酌决定的规则，是对行政机关里面圭表条目，吴淞海关已述说被诉处罚决定系经集体商酌决定作出，不违抗法律规则。”

最妙手民法院（2019）最高法行再22号行政判决书认定：“行政处罚法则定行政机关负责东说念主集体商酌是给予较重行政处罚必须履行的法定圭表，是与一般行政处罚相分辩的罕见圭表，旨在更好的保险行政处罚相对东说念主的正当权益，表率行政机关的规则步履。”“在案凭证不可线路注解海口市政府作出3号处罚决定前，依然机关负责东说念主集体会议商酌通过，违抗法定圭表。海口市政府主张3号处罚决定作出圭表正当，本院不予复旧。”

甘肃省高档东说念主民法院（2019）甘行终68号行政判决书认定：“一审法院经审查合计白银市公安局提交了集体商酌的凭证，经二审审查，其提交的是白银市公安局2016年3月10日会议记录，商酌的是废弃刑事案件转为行政案件，并非是对行政处罚决定的集体商酌，故本案无凭证线路注解此行政处罚决定经过了白银市公安机关负责东说念主集体商酌决定。”

甘肃省高档东说念主民法院（2019）甘行申54号行政裁定书认定：“本案中被恳求东说念主玉门油田分局对谢翎作出的行政处罚属于顶格处罚，在处罚决定作出前，莫得经过该局负责东说念主集体商酌决定，违抗上述规则，属于处罚圭表严重行恶。”

甘肃省高档东说念主民法院（2020）甘行申327号行政裁定书认定：“其认定新疆北控公司的行恶步履情节严重，照章属于应当经行政机关的负责东说念主集体商酌的情形，但瓜州香烟局未在法定举证期限内向一审法院提交线路注解作出被诉行政步履系经负责东说念主集体商酌决定的凭证，按照《中华东说念主民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规则，应视为莫得相应凭证，其步履违抗法定圭表。”

宁夏回族自治区高档东说念主民法院（2019）宁行申104号行政裁定书认定：“再审恳求东说念主未向一二审法院提交该处罚经行政机关的负责东说念主集体商酌决定的凭证，属圭表行恶。”

江苏省高档东说念主民法院(2020)苏行申160号行政裁定书认定：“本案中，梁溪区卫健委恳求展期的原理是“案件十分复杂、疑难”，但梁溪区卫健委未提供凭证线路注解4号《行政处罚决定》经过行政机关负责东说念主集体商酌决定，故该圭表行恶，但该圭表行恶未对南边公司的权力产生试验影响。”

辽宁省高档东说念主民法院（2018）辽行申507号行政裁定书认定：“沈阳市筹画和国土资源局浑南分局对富礼作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单元换取集体商酌决定，然而沈阳市筹画和国土资源局浑南分局未提供其对富礼作出的处罚决定经过了本单元换取集体商酌决定的凭证。因此，沈阳市筹画和国土资源局浑南分局对富礼作出的处罚决定主要凭证不及，不适当法定圭表，原审判决赐与废弃并无不当。”

海南省高档东说念主民法院（2019）琼行终237号行政判决书认定：“乐东县政府莫得提交关连凭证，不可线路注解在作出43号《收地决定》前经过了其负责东说念主集体商酌，违抗了行政处罚的法定圭表。”

云南省高档东说念主民法院（2018）云行申29号行政裁定书认定：“楚雄住建局合计聂成安未经筹画许可私行建造肤浅建筑的行恶事实明晰、凭证可信，在此情况下其未经负责东说念主集体商酌并未违抗法定圭表，聂成安的该再审恳求原理不可成立。”

河南省高档东说念主民法院（2021）豫行申403号行政裁定书认定：“诚然商水县公安局未提交其进行集体商酌的关连凭证，但余栋的行恶事实明晰，影响恶劣，该圭表问题不及以废弃该处罚决定。”

湖北省高档东说念主民法院（2020）鄂行申334号行政裁定书认定：“在江陵县济急经管局未能举证线路注解其照章履行了立案审批圭表以及负责东说念主集体商酌圭表的情况下，原审判决认定被诉行政处罚决定的作出圭表不适当《安全分娩行恶步履行政处罚办法》第二十三条、第二十九条之规则，具有事实和法律依据。”

湖南省高档东说念主民法院（2020）湘行申758号行政裁定书认定：“被恳求东说念主作出被诉行政处罚决定跨越法如期限，且未提供凭证线路注解系经其负责东说念主集体商酌决定，圭表行恶。”

广西壮族自治区高档东说念主民法院（2020）桂行终364号行政判决书认定：“对于亿元通公司主张经开区管委会在作出375号处罚决定前应经行政机关负责东说念主集体商酌的意见。由于城乡筹画法以及行政处罚法中对拆除行恶建造行政处罚是否须经负责东说念主集体商酌圭表并未作广阔性的强制规则。亿元通公司主张经开区管委会作出375号处罚决定前应当经行政机关负责东说念主集体商酌的意见，空泛法律依据，本院亦不予复旧。”

浙江省高档东说念主民法院（2019）浙行申64号行政裁定书认定：“本案各方当事东说念主对于行政圭表的争议主要荟萃于作出被诉处罚决定是否经过行政机关负责东说念主集体商酌圭表，转折在于被恳求东说念主西湖市监局提交何种线路注解材料才足以完成其对被诉处罚决定依然集体商酌圭表的举证包袱。再审恳求东说念主合计集体商酌的线路注解载体应当是谨慎的会议纪要或商酌记录等，而被恳求东说念主西湖市监局提交的《行政处罚关联事项审批表》和《案件核审表》并不及以线路注解被诉行政处罚依然集体商酌；被恳求东说念主西湖市监局合计《行政处罚关联事项审批表》和《案件核审表》足以线路注解被诉行政处罚依然集体商酌，且其并无向再审恳求东说念主公开集体商酌书面记录的法界说务。本案中，西湖市监局一审时将《行政处罚关联事项审批表》和《案件核审表》盖印证实后行动凭证材料提交并经质证，上述表格中明确纪录被诉行政处罚依然该局案件审理委员会集体商酌。在杭州市监局作出的行政复议决定查明事实中，亦明确纪录“2015年12月28日，经被恳求东说念主（西湖市监局）案件审理委员会集体商酌”，二审诉讼经过中，西湖市监局亦对此作了解释与线路，故在案凭证大要线路注解被诉行政处罚决定作出之前依然该局负责东说念主集体商酌圭表。”

北京市高档东说念主民法院（2019）京行申94号行政裁定书认定：“安顺达公司存在未经许可从事省际客运操办的行恶步履，北京市交通规则总队合计该步履不组成情节复杂或紧要行恶步履给予较重的行政处罚的情形，不需要行政机关负责东说念主集体商酌决定，一、二审法院皆集案件情况，对北京市交通规则总队的上述判断赐与尊重并无不当，安顺达公司的该上诉原理亦不成立。”

北京市高档东说念主民法院（2023）京行终2820号行政判决书：“沟通到《行政处罚法》第五十七条第二款规则的行政机关负责东说念主集体商酌圭表适用的前提，是案件属于“情节复杂或者紧要行恶步履给予较重的行政处罚”情形。案件是否需要进行负责东说念主集体商酌圭表，属于行政机关目田裁量范围。”

北京市第一中级东说念主民法院(2018)京01行终934号行政判决书认定：“从立法方针角度来看，行政处罚法及《水行政处罚实施办法》均规则了行政机关负责东说念主集体商酌是给予较重行政处罚必须履行的法定圭表，亦是与作出一般行政处罚相区隔的罕见圭表，旨在更好地保险行政处罚相对东说念主的正当权益，表率行政机关的规则步履。负责东说念主集体商酌可能会对处罚论断形成平直的影响，不同的主体进行商酌，商酌出来的处罚收尾可能不同，处罚收尾的不同例必会对当事东说念主权力义务产生影响，是以是否经过负责东说念主集体商酌，以及集体商酌的主体是谁，应当属于法院对行政步履正当性的审查范围。”

山东省高档东说念主民法院（2019）鲁行申1429号行政裁定书认定：“是否需要集体商酌，原则上属于行政机关裁量界限，只消不属彰着不当，司法机关不宜骚扰。”

笔者合计，《行政处罚法》将负责东说念主集体商酌明确规则为紧要行政处罚的法定圭表，标明依然将其从组织法和隧说念部行政步履，外化为对当事东说念主有较大影响的步履法和外部行政法轨制，司法机关应当对其进行审查，规则部门在应诉时应当提交负责东说念主集体商酌的凭证。

“对行动一项组织法和里面行政法轨制的集体商酌，法院只可暗意尊重，当事东说念主无权通过诉讼质疑或者不可取得法院的复旧；对行动一项步履法和外部行政法轨制的集体商酌，法院不错针对行政步履的圭表正当性实施司法审查，当事东说念主不错在诉讼中争辩并惊奇我方的正当权益。”[20]

同期，实务中还需要十分注意，淌若行政处罚机关以案件复杂为由延迟了办案期限，却莫得相应地进行负责东说念主集体商酌，可能会被法院认定圭表行恶【江苏省高档东说念主民法院(2020)苏行申160号行政裁定书、河北省沧州市中级东说念主民法院（2019）冀09行终243号行政判决书】。

凝视：

[1]网址https://www.mee.gov.cn/hdjl/hfhz/201811/t20181127_675168.shtml.

[2] 网址https://www.njfy.gov.cn/njxxweb_publishing/www/njfy/sfjy/sfjy_mb_a20220307142232.html.

[3] 吕长城：《行政处罚集体商酌决定圭表的反想与建构》，载《东说念主民司法·应用》2022年第25期，第102页。

[4] 吕长城：《行政处罚集体商酌决定圭表的反想与建构》，载《东说念主民司法·应用》2022年第25期，第101页。

[5] 《新<行政处罚法>常识问答（四十八）》，“法治聊城”微信公众号，2021年11月19日。

[6] 袁杰主编、寰宇东说念主大常委会法制使命委员会行政法室编辑：《中华东说念主民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出书社2014年版，第14页；黄海华主编、寰宇东说念主大常委会法制使命委员会行政法室编写：《<中华东说念主民共和国行政诉讼法>解读与适用》，第13页。

[7] 吕长城：《行政处罚集体商酌决定圭表的反想与建构》，载《东说念主民司法·应用》2022年第25期，第100页。

[8] 张友渔：《论我国行政机关的首级负责制》，载《政事与法律》1984年3期，第5页。

[9] 寰宇东说念主大常委会法制使命委员会国度法室、行政法室编辑：《<中华东说念主民共和国行政处罚法>释义》，法律出书社1996年版，第112页。

[10] 叶必丰：《集体商酌轨制从组织法到步履法的发展》，载《法学》2022年第6期，第34页、40-41页。

[11] 蒋清华：《行政机关党组制与首级制关系的表率解释》，载《中外法学》2020年第6期，第1560-1561页。

[12] 何海波：《里面行政圭表的法律规制（上）》，载《交大法学》2012年第1期，第138页。

[13] 关保英：《行政决策集体商酌决定质疑》，载《求是学刊》2017年11月第6期，第76页。

[14] 李洪雷主编：《中华东说念主民共和国行政处罚法评注》，中国法制出书社2021年版，第402 -403页。

[15] 吕长城：《行政处罚集体商酌决定圭表的反想与建构》，载《东说念主民司法·应用》2022年第25期，第111页。

[16] 江必新、夏说念虎：《中华东说念主民共和国行政处罚法条规解读与法律适用》，中国法制出书社2021年版，第194页。

[17] 耿宝建：《行政处罚案件司法审查的数据变化与疑难问题》，载《行政法学相干》2017 年第3期，第13页。

[18] 吕长城：《行政处罚集体商酌决定圭表的反想与建构》，载《东说念主民司法·应用》2022年第25期，第99页。

[19] 焦炜华、陈希国：《应经而未经集体商酌的行政处罚决定应予废弃》，载《东说念主民司法·案例》2016年第5期，第101页，裁判要旨部分。

[20] 叶必丰：《集体商酌轨制从组织法到步履法的发展》，载《法学》2022年第6期，第41页。

END

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